“新冠疫情与各国社会保障制度”研讨会召开
2020年7月21日，中国社会保障学会世界社会保障研究分会召开了主题为“新冠疫情与各国社会社会保障制度”的研讨会。此次会议采取线上会议形式召开。来自中国社会科学院、北京大学、复旦大学、浙江大学、中国人民大学、中国劳动关系学院、首都经贸大学、南开大学、国家发改委等高校与机构的20余位专家学者出席会议。中国社会保障学会副会长兼世界社会保障研究分会会长、中国社会科学院国际学部主任周弘主持，中国社会保障学会副会长、南开大学教授关信平参与了此次会议。
新冠疫情发展至今给全球多数国家都带来了巨大的冲击，此次研讨会旨在探讨世界主要国家为应对新冠疫情所采取的主要措施及其利弊得失。周弘围绕该主题进行讨论时的三点建议：一是需要具有宏观的眼光，超越各国应对措施的具体细节，关注制度体系、观察和思考与基本制度有关的长线问题。新冠疫情是对各国社会保障制度的检验，包括医疗卫生体系、失业保障、就业政策、社会救助等等，同时也是对社会保障制度之外的、更加宏观的经济和政治制度的检验。比如美国，尽管其拥有先进的医疗技术，但由于联邦、州及地方政府各级分权的基本制度设计，难以执行必要的基本公共卫生措施。通过此次疫情可以观察到各国制度的特点、优势与劣势、突发事件应对能力以及制度本身的稳定性等方面。二是要透过现象看本质，讨论规律性问题，得出具有前瞻性的观点，并对各国社会保障制度的发展做出具有预测性的结论。要观察社保与经济、社会和政治体系之间的互动，发现一些更具本质性、能够反映宏观发展规律的问题。三是提高理论思维。我们正面临百年变局的时代，需要理论性的思考。例如，舒曼基金会最近发布的一份关于各国应对新冠疫情表现的报告非常有启发性，报告中谈到：奥地利奉行“尽可能多的自由，尽可能少的限制”；德国奉行平衡哲学，寻找疫情防控与经济运行之间的平衡点；意大利遵循“底线思维”，考虑最坏的情况并根据这种最差的预期来制定政策。
中国社科院美国研究所研究员袁征分析了美国成为全球新冠疫情重灾区的多重原因：包括特朗普在内的美国上下并没有及时充分认识到新冠病毒的杀伤力，而美国三权分立的制度安排和机制运作上出现了紊乱，联邦与州之间及各州之间的协调没有能够及时形成共识，党派政治和利益集团因素的参杂阻碍了上下协调一致。美国疾控中心也表现表现不佳，出现重大失误。选举年的政治考量耽搁了严控措施的出台。从美国的政治文化来看，民众强调个人自由，对政府权力扩大怀有戒心，从心理上更排斥和反对政府采取严厉举措来防控疫情。而相当数量的民众对于美国经济状况的忧虑大于疫情的发展。目前美国疫情的发展呈现反复，正在由东北部向中西部和南部扩散，佛罗里达、加州和德克萨斯成为新的重灾区。连戴口罩都是颇具争议的问题，要限制个人自由、保持社交距离就很难得到严格执行，短期内美国要控制疫情的难度很大。他指出，现在美国还处在第一波疫情当中，今年秋天可能出现第二波疫情，美国抗击疫情的前景不容乐观。
世界社会保障研究分会副会长、复旦大学欧洲问题研究中心主任丁纯聚焦德国抗疫，指出德国防疫总体上采用了遏制、保护和缓和三步逐级深入应对的方式。由于政府高效和较快速反应、较广泛的社会共识、雄厚的财政基础、完善的社保体制、守序的民众、抗疫与工作生活的适度平衡以及各州自我管理得当，德国以较低的致死率和较高的治愈率堪称抗疫优等生。他强调，德国社会保障体制在抗疫中做出了卓越贡献。其中，疾病防控（信息发布、社交距离规则、病毒检测、隔离举措等）、医疗保障（保证基础设施和医疗人力资源、高效提供医疗服务、基金筹集和服务支付以及卫生管理）、失业保障（短时工作制、工资补贴发放等）、社会福利（保障个人、老年人、残疾人生活保障、儿童津贴等）和社会救助（发放生活补贴和社会救济）等各分支常规操作和临时应急举措相结合，在抗疫中各司其职，功不可没。不过，在总社保缴费率不超过40％的政治约束下，财政对社保体系的投入将持续加大，为后续留下巨额财政负担，后续发展取决于经济的复苏和财政的后劲。他还分析了欧盟的抗疫特点，认为欧盟在此次疫情和抗疫中因权能所限，出现了起大早赶晚集的情形，但总体而言欧盟在组织应对、发布信息、协调抗疫物资招标采购、筹集、生产、分配、边境管控、确保紧缺医疗资源和跨国机制的运行、动用财政资金、纾困企业和个人、岗位维持、失业应对和贫困人口救助等方面做出了相当的贡献。
北京大学教授熊跃根表示，英国的防疫抗疫策略与救助计划的影响和后果值得总结和借鉴。英国属于自由主义福利体制，新冠疫情应对策略在短期内经历了由漫不经心的“群体免疫”策略到实施务实的封锁和防控策略的转变，提出“待在家里，保护国民健康服务体系，拯救生命”和“待在家里，控制病毒，拯救生命”的抗疫原则，从2020年3月下旬起实施了一系列经济与社会措施以控制疫情发展和减少感染人数及病死人数，力图保护本国医疗服务体系和最大可能保护经济活力。5月11日英国开始实施逐步解封策略，渐进恢复商业活力。7月17日开始实施重建和恢复计划，采取更广泛的措施来平衡就业与收入保护。他认为，英国实施一揽子策略取得了明显的积极效果，最大程度上保护了就业者收入安全和国民健康权利。政府公共开支史无前例的大规模扩张，意图并不是重建福利国家，而是通过有效的政府综合干预，平衡疫情带来的经济风险与最大限度保护就业者收入安全和国民的健康权利，目的是在复杂多变的疫情背景下为英国未来的经济发展与社会融合奠定制度基础，并从实践中积累政策经验。在同一主题的发言中，财政部中国财政科学研究院朱小玉博士补充强调，在应对新冠疫情的制度安排和政策实践上，英国政府并未试图扮演大政府和包揽者的角色，而是充分调动私营部门和志愿部门的资源与努力，激发社会活力，注重社会与技术创新的作用，以确保国家干预效率与财政上的可持续性。
中国社科院欧洲所研究员彭姝祎在作“法国对新冠疫情的应对”的报告，指出作为有世界一流医疗保障体系的全球第六大经济体,法国对2020年新冠肺炎疫情的最初应对不如人意，其死亡人数一度在欧盟诸国名列前茅。在疫情初期误判形势、对疫情的严重性认知不足，未能果断采取有效措施遏制病毒蔓延；近十年来政府为削减医疗保险赤字而鼓励无需过夜的门诊手术、从而导致医院病床数量大幅度下降；相关产业缺乏导致测试手段不足、无法进行大范围检测等，是法国应对疫情不力的主要因素。好在法国政府最终意识到了问题的严重性，于3月中旬采取了严格的禁足措施，最终控制了疫情，并于5月中旬解封，将工作重心转移至恢复经济，采取了多项措施来促进经济复苏。疫情期间，法国政府亦通过失业保障、收入支持等多项措施对受疫情影响的企业和民众给予救助和支持。解封后，法国疫情间接性、小范围地出现反弹，政府旋即又适度加强了调控。她认为，法国新冠疫情防控似乎遵循如下思路：综合考虑经济与社会因素，综合考虑眼下的生命安全和长期的经济安全及由此引发的社会问题，尽量不以牺牲一方特别是不以过度牺牲经济为代价；以此为指导，法国对于疫情的防控时松时紧，疫情严重时，将“生命安全”放在首位，防控措施适度收紧；疫情得到控制后，及时放松管控，以恢复经济为要务。疫情的暴发和蔓延同时暴露了法国政府长期面临并致力于解决的两大难题：与日加剧的社会不平等和人口老龄化背景下的老年人口的照护问题。
世界社会保障研究分会副会长、浙江大学教授林卡分析了北欧五国瑞典、挪威、丹麦、芬兰、冰岛群体免疫的现状和特点，并提出了对其的思考。在抗疫中这些国家在社区隔离方面态度有一定的差别，但都受到了群体免疫策略的影响。各国政府倡导保持社交距离的原则，但都没有进行严格的社区管控和广泛的检疫。其中，瑞典对于维持正常的工作和生活秩序持有开放的态度，丹麦对于社区隔离也持宽松的态度，芬兰、挪威和冰岛三国随着疫情的发展而强化了社会隔离措施（如冰岛开始广泛的检测），但这些行为限制措施实施仍然基于民众自愿。目前，这些国家的疫情已趋向缓和，案例的增长率维持在低水平。他强调，北欧国家抗疫政策的未来走向取决于新冠病毒发展的特性，结果尚未可知，但其目前所取得的经验可以为我们对不同的抗疫策略进行比较提供独特的社会实验的案例。
中国社科院马克思主义研究院副研究员李凯旋分析了意大利的疫情应对情况。意大利是西方国家中最早暴发新冠疫情的国家，也一度成为欧洲疫情的“震中”。该国自1月底至5月先后颁布了多项法案及相关立法补充，以应对新冠疫情带来的公共卫生、经济和社会危机。短期来看，当前意大利加强公共医疗投入的力度，或可应对下一轮新冠肺炎疫情高峰。意大利对企业和家庭等救助力度虽潜藏着一定的债务风险，但总体而言是审慎节制的。她认为，意大利何时能够顺利走出经济社会危机，很大程度上取决于疫情的发展和经济复苏的前景。
中国劳动关系学院教授许艳丽在题为“新冠疫情下的俄罗斯社保”的报告中指出，俄罗斯把新冠肺炎这类传染病列入强制性基本医疗保险制度框架内，讲求制度的长期稳定性，这一点值得学习。她指出，俄罗斯的低死亡率得益于早期大量开展检测诊断、对易感人群的保护和运转流畅的医疗保障体系。她认为，疫情的应对关键在于社会和国家将其作为优先事项，以及在紧急情况下使用所有可用资源并进行多任务处理的有效行动的能力。3月25日，普京宣布了一系列纾解疫情对经济、民生冲击的举措。包括民众享有的社会津贴和优惠最近半年内自动延续；为因疫情不能及时偿还消费贷款和房贷的民众提供担保；为遭受严重冲击的中小微服务企业提供帮助，延期支付增值税等。俄罗斯政府还投入3000亿卢布（1美元约合78.3卢布）防控疫情，购买了口岸红外测温仪，储备了70万份检测试剂。在最短的时间内，国内卫生系统转向了疾病控制，包括新建医院、扩大个人防护设备和机械通风设施的生产量等。从军队到志愿者的各种力量也都被动员起来。她指出，民意调查数据表明了俄罗斯社会理解并支持国家所采取的措施，这是俄罗斯国家集体主义的一种体现。
世界社会保障研究分会副会长、首都经贸大学教授吕学静作题为“疫情下日本面临的问题与应对措施”的报告。日本在此次新冠疫情中面临诸多经济和社会问题，政府以“自肃”为基本策略，实施了一系列紧急支援对策，其一是向全体居民发放生活补助；其二是向失业者提供就业援助；其三是全力帮扶企业；其四是实施税费优惠。应对措施尽管有所调整，但总体上坚持了谨慎和非强制的原则，整体思路立足国情，综合参考欧美策略和中国经验，防疫重点根据疫情发展适时调整，疫情防控与稳定经济并举，政府实施支援对策责有攸归，强化了社会保障基本理念。
中国社科院拉美研究所研究员郭存海指出，拉美疫情暴发的整体特点是暴发晚、传播速度快，截至2020年7月20日，确诊病例和死亡总数均占全球的26%。拉美主要国家大体采取了两种抗疫策略，即温和的隔离政策和严格的隔离政策。其中墨西哥、巴西、智利和乌拉圭采取了温和的隔离政策，而阿根廷、秘鲁、厄瓜多尔和玻利维亚等国则采取了严格的隔离政策。不过，阿根廷和玻利维亚隔离政策中间发生了变化，从严格到温和，而智利则从温和转向严格。总体来看，拉美主要国家基于本国实际采取了不同的抗议策略，产生了不同的效果。其中，采取温和政策的国家只有乌拉圭取得了成效，这主要是乌拉圭实行了自愿居家隔离、早期追踪潜在感染者、积极的流行病学监测系统和一体化的卫生服务体系。厄瓜多尔和秘鲁虽然一早就实行了严格的隔离政策，但效果不好。尽管如此，实施消极抗议和温和隔离政策的巴西和墨西哥无论在确诊数量还是死亡数量都位居拉美甚至世界前列。他认为，从未来一个时期看，拉美的新冠疫情形势仍不容乐观。
世界社会保障研究分会副会长、中国人民大学教授仇雨临以“面对疫情的中国医保” 为主题进行发言，指出中国医疗保障制度在新冠疫情应对中发挥了重要作用。她强调，疫情应对中，有以下4点比较突出：一是应对理念体现人文关怀。中国在应对疫情时，以人民生命健康为中心，对人民生命健康高度负责，救治一个都不能少，从百岁老人到刚出生婴儿悉数救治。二是政策的反应速度快。早在1月22日，财政部和医保局就联合发出通知，提出两个“确保”，即确保患者不因费用问题影响就医，确保收治医院不因支付政策影响救治。这个政策出台的速度很快，以应对当时病患的救治问题，发挥了制度稳定社会的作用。以此为契机，还建立了应对疫情的长效机制。2020年3月5日，《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》颁布，提出“完善重大疫情医疗救治费用保障机制。在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费。健全重大疫情医疗救治医保支付政策，完善异地就医直接结算制度，确保患者不因费用问题影响就医。统筹医疗保障基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接”。因为新冠疫情，医保制度进行了改革创新，增加了对重大疫情应对的政策。该文件将“两个确保”措施常态化，同时统筹医保与公卫资金使用，以应对突发公共卫生事件的危机。三是抗疫表现突出，体现了制度优势。根据官方公布的数字，新冠治疗费用人均2.28万元，重症15万、危重症上百万元。凡确诊和疑似患者的医疗费用，在基本医保、大病医保、医疗救助结算完以后，个人负担部分由财政给予补助，免除了患者的后顾之忧。四是疫情也引发我们对未来医保发展的思考。2016年国家颁布《“健康中国2030”规划纲要》，将推进健康中国建设，提高人民健康水平上升为国家战略。健康中国作为一项国家战略，需要各方的联动和全社会参与。根据国家战略要求，从应对疫情得到的启发是：医疗保障制度要从关注疾病治疗到关注人民的生命健康；进一步加强公卫、医疗与医保的联动和合作；建立医保应对公共危机响应机制。
中国社科院人口所助理研究员华颖在题为“典型国家应对新冠疫情的医保政策及启示”的报告中，以德国、日本、韩国、英国、美国为主要分析对象，指出在新冠疫情应对中，已有完备的全民医疗保障制度并为之投入足够资源的国家，应对往往更为有力。例如德、日、韩等医保制度健全的国家，能够相对迅速地动员和扩大已有的机构能力和资源，从而更好地应对危机。在这些国家，经济负担方面的担忧不会成为延误治疗的因素，这在与烈性传染病有关的危机中尤为重要。相反，缺乏健全的全民医保的国家需要依靠大量临时政策和紧急措施，从而反应迟缓或不足，美国就是一例。她强调，从各国应对新冠疫情这一重大突发公卫事件的表现来看，及时（事前）明确医疗保障筹资责任、明确解决病患的全部医疗费用极为重要。美国新冠治疗费用的解决机制尚不健全，这尤其可能导致弱势群体延误就医，在一定程度上造成疫情应对表现不佳。她认为，反思疫情应对得失，我国要加快健全法定医疗保障制度，尤其是需要实现以能真正解除疾病医疗后顾之忧为目标的高质量的全民医保、提高法定医疗保险的统筹层次或是建立医疗保险风险准备金，实现稳定可持续的制度安排。她还强调，新冠疫情给世界带来深刻的影响，已成为二战以来全球面临的最严峻危机，大大增加了全球政治、经济、社会等各方面的不确定性和风险。社会保障是应对社会风险、对抗不确定性的制度，在当前变局中更需要增加各项社保制度的确定性，推动我国社保制度尽快成熟定型。
在讨论环节，与会者就相关议题进行了踊跃的发言。国家发改委就业收入分配和消费司社会保障处副处长牛明指出，我国在抗疫、复工、复产方面取得了有目共睹的成绩，制度优势明显，无论是社保制度、医保制度还是社区动员等等，在很多方面都体现了我们制度的优越性。他认为，世界各国的情况差别很大，在疫情应对过程中的理念、政策和措施也是十分多元的，我们应该用开放、包容的心态和视角来看待各国的政策。新冠疫情留给我们很多思考，除了社保制度之外，社会治理、国际合作、宣传的方式与逻辑等等方面都值得研究并进一步优化。世界社会保障研究分会副会长、北京大学国家发展研究院教授李玲强调了中国抗疫斗争胜利的原因以及对新冠患者免费治疗的重大意义。
周弘在听取大家的发言后指出，此次研讨会既有理论启示，也交流了很多各国真实情况。围绕着新冠疫情与各国社会经济政策，有很多需要探讨和挖掘的议题，尤其要关注抗疫过程中的长线危机、制度的可持续问题。她表示，将适时将大家的相关研究成果整理成册。